中国区域县级城市的省辖追求

★在河南，永城（副地级市）与商丘（地级市），有着不可调和的矛盾。在5个扩权县（市）中，只有永城没有与省财政对接，每年还上交财政收入给商丘。

★其实，早在1996年，国务院就批准了永城升格为省辖市。因此，永城省辖的梦想一直未灭。
○商丘拿走太多，永城连拖欠老干部的“两费”都解决不了
      （2006年）6月28日，永城市下起了多年未见的大暴雨，间或夹杂着冰雹。地上积满了雨水，让人无处下脚。
      和另外4个县（市）不同的是，听说记者要采访强县扩权，永城不少部门都愿意发表意见，还积极提供相关负责人的电话，他们的意图很明确：“希望报道能对永城省辖有帮助。”
      原永城市政协副主席胡子芳开门见山：“扩权意义不大，该上交给商丘的（财政收入）还得交，一点也没有少；商丘又不下拨资金，矛盾越来越大。”
      扩权始于2004年。
      时年5月，河南省政府下发了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，永城、固始、邓州、项城、巩义5县（市）被赋予了相当于省辖市的权限。
      正当永城人为之欣喜的时候，省财政厅、税务局等4部门却联合下发了《关于巩义等5县市财政管理问题的通知》：其他4县（市）区域内财政收入除中央和省级分成外，全部留归县（市），永城市区域内财政收入分成办法另行规定。
“就是这一条，造成了今天永城财政紧张、永城和商丘关系紧张的局面。”胡子芳面露不平之色。
“对此，永城干群意见很大，”豆凤龄说。2004年76岁的豆凤龄是原永城市政协副主席，是《写给领导同志的一封信》的执笔者。
       在“32号文件”下发不久的6月12日，以原永城县委书记朱嘉美为首的26名永城处级老干部联名上书国家有关部委及河南省委领导，请求将永城从商丘脱离出来，升格为省管市，同时要求永城财政直接与省财政结算。

据有关人士透露，当时的商丘市主要领导到省有关部门不停游说，长期驻守，并以集体辞职相威胁，为了平衡关系，省里这才“出台了这么一个不伦不类的文件”。有关人士介绍说，2003年时，永城财政收入已达5.56亿元，“由于商丘市拿走太多，自己能花的只有1.8亿元，商丘掠走的占了一多半，由于永城财政紧张，影响的不仅是老干部的‘两费’和广大干部职工的调资问题，永城的工业投资和城市建设以及社会经济综合发展都受到了最严重的限制。
      财政划拨始于原商丘地区行署1996年16号文件和商丘市2000年11号文件之规定，商丘每年从永城市地方财政中直接划走7703万元，这还不包括企业利润和税收两大块。
      而让永城人耿耿于怀的正是企业利润和税收这两大块。
      按照省财政厅162号文规定：神火集团和裕东电厂的增值税、营业税和裕东电厂的所得税商丘市与永城市7∶3分成；永煤集团增值税和神火集团股息分红缴纳的个人所得税商丘市与永城市5∶5分红。

在永城和商丘都流传着一句话：商丘公务员每发一元钱工资，有一半出自永城。商丘市政府的一位处级干部对记者说，商丘市本级财政每收入1元钱，有5角到6角来源于永城。商丘市政府的一份统计资料证实了这位处级干部的说法，商丘市经济总量的50％来自永城”。 而永城市财政局负责人则表示：真实的比例更高。
“对永城26名处级老干部提出的两项要求，商丘市政府坚决一个也不同意。”河南省发展和改革委员会某部门的一位负责同志说，“永城对商丘的财政贡献太大了，‘商丘市公务员每发一分钱的工资，有一半是来自永城’的说法确实是现实。”
    “商丘已经不是简单地从永城收取正当的财政了，而是在永城抽血!!!。”一名永城官员私下对记者说。 “永城并不是非要脱离商丘，闹独立，而是商丘每年从永城提取的财税太多，让人感到受不了。”
      永城有永煤和神火及铝电公司三大企业，也是永城的纳税大户。
      2005年，永城实现财政收入22亿元，扣除上交中央财政、省财政、商丘市外，永城自己支配的只有5.03亿元；2006年预计财政收入在25亿-26亿元，可以超过河南省财政收入第一市（县）巩义。
      “我们是资源大县，却是财政小县。”永城一名政府官员如是说。
○对待永煤集团和神火集团，商丘和永城有着不同的心态。
      永城位于苏、鲁、豫、皖四省接合部，素有“豫东门户”之称。
      永城地下多矿藏，地上盛产小麦，所以当地因势利导，大力发展“黑白”经济和绿色经济。所谓“黑”，即以当地丰富的煤炭资源为基础，构建以煤—电—铝、煤—煤化工、煤—电—建材等为主的工业经济，把永城建设成为煤炭能源生产基地、煤化工基地、铝制品加工基地。所谓“白”，即以小麦为原料，发展粮食—面粉—食品加工，把永城建设成为食品工业基地。所谓“绿”，即永城芒砀山文化底蕴深厚，有着雄伟的汉墓群和神奇的旅游景点，他们结合生态市建设大力发展旅游业，冲刺五星级旅游景区，将壮大旅游业视作绿色经济富财政的又一条途径。
      “今年4月27日，河南省食品工业领导小组发了一个文件，(这个信息没有直达)，让各地申报食品名城，并有一笔扶持资金，期限截止到7月5日。但我们6月27日才接到商丘市发改委转发的这份文件，再努力也赶不上了。”永城市发展计划委员会副主任李清理遗憾地说。
      在项目建设上，原属省辖市配套的资金，省辖市不再配套，全部由扩权县（市）财政承担，加重了扩权县（市）的财政负担。“省里批下的一个项目涉及商丘6个村，总投资205万元，省里要求省辖市为每个村配套13万元，商丘为其他县（市）每个村配套8万元，永城一分钱没有，”李清理介绍。（现在，一些项目省里将资金下拨到商丘后，商丘该给的不给，不该拿的却要走了）。
      商丘市统计局的信息表明：商丘市经济总量的50%来源于永城对于商丘的贡献，其中主要来源于永煤集团和神火集团。在对待这两大集团上，商丘和永城有着不同的心态。
      神火集团目前是商丘市属企业（行政和生产地在永城），永城准备在本市的新桥、刘河、薛湖三个乡镇新建煤矿，商丘却让这三家煤矿划归神火集团，这样税收就可以让自己拿走了。
      正因如此，就出现了一个有意思的现象：神火集团所属煤矿与地方群众发生纠纷时，永城当地政府的态度有些暧昧，而商丘市政府的态度则非常积极。据说，2005年，商丘市主要领导为了协调神火集团所属煤矿与地方的关系，往永城跑了不下10次。而如果是永煤集团（省属企业、行政和生产地在永城），与地方发生了纠纷，永城的态度则又是一番模样，会积极协调解决，而商丘却又不怎么热情了。
      不过，现在永城有意把两大集团联合起来，共同发展。由于一些原因2006年两个企业合并没有成功，不过现在省政府和企业本身仍在徃这个方向努力。
      近日，（2005年）永煤、神火两大集团联手投资近百亿元，与世界著名的壳牌公司签订甲醇工程建设项目，一期工程年产50万吨的甲醇建设项目将于明年9月投产，项目投产后可实现利润3亿元。就在上个月，神火、永煤联手与美国的地热发电公司合作，准备投资120亿元兴建一批焦油化工项目。永城市委书记王建民说：“我们必须把两个企业积极融入到县域经济发展中，依托两大集团，铺就永城强市之路。”
○税源之争让永城失去了很多财政收入
      胡子芳以铝厂为例，表达了永城人的不满：铝厂是永城投资2.6亿元建的，因为流动资金紧缺，后来商丘市投资了1亿多元。2005年铝厂实现税利1亿多元，永城只分了几百万元，大部分都让商丘拿走了，“连一年500万元的环保费也拿走了”。
      按照文件规定，从2004年7月1日起，神火集团的企业所得税、永煤集团和神火集团的教育附加费应该由永城地税局征收管理，但由于关系没有理顺，造成现在一个企业由商丘和永城两家税务机关征收、管理的局面。
      不仅如此，商丘和永城还存在税源之争。营运车辆检测权、营运入户的培训权、部分行业的审批权，商丘市交通部门一直没有下放，仅这些永城每年便减少收入6000多万元。2005年省政府文件规定对永城实行证照直接发放，但规定一直没有得到真正落实，。一位交管干部说，“特别是07年以来每天去商丘入户的汽车里每10辆里就有永城的4—5辆，商丘公安部门对牌照发放权一直紧搦不放，不仅给永城广大车主带来不便，也使永城丢掉了一大块收入”。
      因为财政缺钱，永城的新城区还没有建新医院。就连市政府开会还要经常去协调借用神火、永煤、永城师范学院的礼堂。多数乡镇干部、教师的工资仅按1997年的标准发放70%-80%。
。。。水利方面：永城全市14条骨干河道早已超过保险期，70％的涵洞报废，871座桥梁报废647座。2003年汛期，造成231个村庄被淹没，人民财产遭受巨大损失。
交通方面：永城全市7条县道，6条损坏严重，道路坑洼连片，永城市政府1998年投资修建的北环路和西环路，工程建成总投资1760万元，在2004年时候仍欠施工单位637万元无法偿还。
文化教育：永城全市共有663所小学、69所中学，2004年经过统计，全市共有危房面积23.37万平方米，改造危房所需的8559.6万元资金当时一直无着落。
政府债务：2001年，永城市几家城市信用社倒闭，为了平息危机，永城市政府举债5亿元清还储户本息。
      更为严重的是，到2008年永城已投产开采8个矿井，目前年产量已达1200万吨。煤炭给商丘带来丰厚利润的同时，已造成8个乡镇、45个行政村、126个自然村塌陷，涉及农户12439户，44396人。多年来由于财政资金被上级市大量抽走，致使当地财政底气不足，搬迁、复垦、补偿资金都受到了极大制约。如今，广大群众并没有真正分享到矿区经济发展带来的成果，一些沉陷区群众的生活状况令人心酸。预计到2030年，永城将有300多平方公里土地塌陷，数万亩良田将成泽国。
      永城市政府负责人说：煤炭开采虽然给永城财政和国家税收做出了较大贡献，但比较而言，煤炭超量开采给永城人民带来的实惠相对较少（2004年两大集团上交各级财政10.4亿元，永城仅得1.369亿元），却带来了城乡道路、沟河桥梁、电力通讯等问题，地下水资源也受到一定的破坏，“恢复土地需要大量的资金，一亩地需要1万元左右。政府很重视，但没有钱”。
      胡子芳痛心疾首：“有人说，永城是‘花的祖宗钱，吃的子孙饭’。东北老煤炭基地的今天将是永城的明天。”
○商丘人说：如果永城独立出去，我们的工资就发不下来了。

永城闹独立，商丘不同意；而按照“省32号文件”中“财政直接结算”的相关规定，永城实现与省财政直接结算也要“以重新核定的上解基数固定上解省级，由省级返还所属的商丘市”，也就是说商丘从永城提取的财税存量不变，确保了既得利益。那么，商丘为何不同意永城与省财政直接结算呢？

河南省发改委经济综合处副处长蒿慧杰说，原因在增量部分（新增财政收入部分），永城的新增财政收入主要在永城煤矿集团与神火集团以及其相关产业，去年永城的工业增加值速度达30％，也就是说永城的后劲很足、发展潜力很大，而这也正是商丘市所看中的。商丘不想因永城的独立，使自己在未来遭受损失。

永城26名处级老干部的联名信发出后，他们中间的代表又到郑州，找到河南省有关领导反映情况。老干部们的那封信的确起到了一定的作用。

事情很快有了回应。2004年6月底，按照商丘授意，永城市委书记王建民紧急约见26名处级老干部代表。“告诉大家说，省里已经批准永城与省财政直接结算，永城新增财税部分与商丘市按一定的比例分成。”老干部代表、原永城县政协副主席窦凤龄对本报记者说。“王书记只是口头给我们传达一下，没有见到他说的那个省财政厅下发的文件。”

记者费尽周折总算找到了河南省财政厅针对永城市新增财税收入划分问题下发的豫财预（2004）162号文件。据说，这个文件是商丘市、永城市和河南省财政厅共同协商的结果。文件说，永城市区域内财政收入除中央和省级分成外，商丘市与永城市按下述办法划分：神火集团企业所得税和神火集团、永城煤矿集团、裕东电厂教育附加费全部作为商丘市收入；神火集团、裕东电厂增值税、营业税和裕东电厂企业所得税，商丘市与永城市7：3分成；永城煤矿集团增值税、营业税和神火煤电公司（上市公司）股息分红缴纳的个人所得税，商丘市与永城市5：5分成；除上述企业税收外，永城市区域内实现的其他收入（包括上述企业新设立的独资和合资企业）全部按属地原则留归永城市。这个说法依然引起争议。

“现有的企业大都已经老化，新增企业才是未来财政的主要来源。” 豆凤龄说。他认为，这个规定是“换汤不换药”，永城实际上还是没有享有与其它四个县（市）相同的待遇。

“永城是国务院批准的省辖市，其他扩权县（市），有的一直都是由地区管理，均不在省辖市序列，他们尚能扩权到新增部分，原则上全部归县（市），而对永城却另眼相待，实际上是一种政策“歧视”，还有一名老干部说。这个规定显然依旧不能让26名老干部满意。

32号文规定，“因财政结算体制变化对所属省辖市本级财力造成较大影响时，由省财政根据省辖市本级财力状况给予适当补助”。河南省政府这种平衡各方利益的决策，并不能了结商丘与永城的爱恨情仇。

○“我们永城是一匹小马，拉着商丘这辆大车。”
事实上，在“32号文”出台前，种种迹象表明永城将和其他5县(市)“平等扩权”。在2004年3月29日召开的全省县域经济发展会议上，“强县扩县”讨论稿抛出，当时永城市与商丘市的财政体制并非“另行确定”。
然而，也就是在那次会议上，商丘市领导对永城市的扩权提出了异议。一位参加过此次会议的省政府官员说，河南省17个省辖市中，惟独商丘对扩权“有不同意见”。
永城市有官员说，“32号文”中的“永城特例”，实际是河南省在此次“强县扩权”改革中与永城市的上级单位商丘市妥协的产物。说到底，是“商丘不愿意将永城划出去”。
永城虽然也称作“市”，但它却是商丘市下面的一个县级单位。从地图上看，永城市位于河南、安徽、江苏、山东四省结合部，素有“豫东门户”之称。“我们是资源大县、能源强县，却是财政小县。”永城市一位不愿透露姓名的官员在提及永城经济发展时，口气中透出无奈。而更多的永城人则流露出不满。他们认为，商丘市从永城市“掠走”财富，这些财富如果不被“掠夺”，永城会发展得比现在更好。

针对商丘的执意要再分配永城新企业的增长部分，永城相当一部分人认为商丘在“无理纠缠”。

在永城人看来，每年向商丘上缴巨额财税，导致自己因财政严重失血，经济结构调整不力，发展后劲不足，危机四伏。“永城虽然是资源大市、能源强市，但却是财政小市。”“吃倒了林河吃张弓；吃倒了张弓吃神火”，这是永城人形容下的商丘。2006年下半年，永城市东城区如雨后春笋般冒出了8栋高层建筑，彻底结束了永城无高层的历史。今年以来，永城将有30栋高层建筑开工建设，永城的城市形象和品位将进一步得到提升。永城人对省辖的渴求也越发强烈。
一位不愿意透露姓名的商丘官员对将永城培育成“中心城市”的“决策”表示不理解，他说，永城地理位置特殊，如果培育成中心城市，对商丘其他县(市)的经济辐射作用有限。言下之意，永城根本就不该“扩权”。
○永城“省辖”的梦想由来已久。
     2006年11月，是永城建市10周年。一个万人签名活动正在征集中，活动的主题是：落实国务院精神，让永城由省管辖，以维护永城人民的合法权益。“现在已有两万多人签了名，人们的热情很高。”一名参与者苦笑着说道。
事实上，为了摆脱重负，从上世纪90年代中期起，永城就开始梦想“小马脱缰”，从1990年开始，永城就梦想从商丘的管辖范围内“单列”出来。1996年11月，永城撤县划市，那是一次最有利的“单列”机会，国务院在批复中专门说明改市后由省代管。1997年6月10日，在国务院关于同意河南省撤销商丘地区设立地级商丘市的批复中，明文规定：原商丘地区的永城市由省管辖。
但不知是什么原因，两个机会最终终止于一纸文件，后来省政府（1996）75号文件仍规定永城由商丘代管，这一管就是10年。李清理说：“扩权还不如一步到位，成为省辖市得了。”
“单列”可能是每一任永城市党政主要领导的最高愿望，但这几乎“不可能完成”，因为永城市的党政班子由商丘市任免。据说，可能是“为防不测”商丘对永城市主要领导更迭频繁，几乎每年一换。
代管，给永城带来了太多的损失和麻烦。大家觉得，永城市难以快速发展，很大的原因是受商丘市的束缚。特别是近几年，商丘市通过截留指标、资金和各种行政审批等侵占永城的利益。例如，1997年永城境内311国道及永（城）宿（安徽宿州）路拓宽，当时永城和香港方面合作，港方利润分成68％，永城利润分成32％。修建道路时，永城全市每人捐资10元，乡县干部职工每人捐资100元。到2000年，商丘市却强行把本属永城市政府享有的32％的利润分成全部拿走。一名永城退休官员称，地级市通过截留指标、资金、争取项目、财政提取和各种行政审批手段侵占县（市）的利益，已经严重干扰了永城县域经济的发展。他举例称，国家环保总局要求不准地级市截留排污费，并规定县级收取的排污费，中央、省和县三家分成，但商丘市却每年强行从永城收取的两大集团排污费中拿走20%，而在2003年前是全部拿走。2000年，商丘市还把永城市政府享有的311国道收益全部拿走。特别是自2000年以来，借助全国优质小麦生产基地这个优势，永城大地上建设了100多家大型面粉生产企业，为全国十分之七的大中城市提供着面粉食品供用保障；由于永城的突出贡献和特色优势，2005年10月，永城市被国家授予“中国面粉城”城市称号，随后并决定在永城市设立国家级面粉检测中心（为驻永单位）。2008年初，就在检测中心大楼建成之际，商丘市经过活动和说劝从永城把检测中心的牌子给扛走了，硬是留给永城一个国家面粉商丘检测中心永城分站的牌子。此事令全市人民十分恼怒和汗颜！
过去，永城只到商丘开会，按说省直管后当地领导和部门到郑州开会就行了，没必要再去商丘参加会议。实际上，2004年扩权以来永城人参加过省里的会议之后，每次商丘都要要求永城必须再到商丘开同样的会，这样就造成同是一个会议主题和内容，永城的各部门领导要去两个地方开两次会，造成了人力、精力和财力上的不必要浪费。
然而，更扯皮的是工作和权力上的压迫。一些局委的领导说：现在，有些并不是商丘职责管辖上的工作，大凡有利益的商丘都要强着管，有时根本不让你插手。平时不少工作和事情，其他县市在商丘能办的，永城的部门在商丘却不一定能办来；好多对口部门在故意卡永城。
由于目前永城还没有完全脱离商丘的管辖，官帽仍被人家攥着，对于商丘各部门的种种行为永城往往采取忍让和克制的态度。也正是基于此，现在永城和商丘之间的搏弈与矛盾越来越深，永城群众要摆脱商丘的思想越来越强。

一名永城官员认为，“独立”出去并非仅仅是行政级别的提升，更事关永城未来发展。

78岁高龄的朱嘉美近来一直失眠。“永城不从商丘‘独立出去’，我睡不着觉！” 朱嘉美是永城县原县委书记，曾连任两届。不过，曾经身为永城父母官的朱嘉美，今天的身份却是一个固执的上访者。以他为首的26名永城处级退休老干部联名呼吁将永城从商丘“独立出去”，升格为省辖市。没有实现省辖，永城人认为是自己努力不够。2004年5月27日，当地一家报纸一则《全省35个县（市）扩权 其中５县（市）被赋予省辖市经济管理权》报道中，永城名列5县市之中。这让永城的“独立梦想”重新燃起。但随后下发的正式文件中，永城虽还在5县市之内，但“永城市与商丘市的财政体制另行确定”无疑是向永城的热情泼了一盆冷水。2004年6月，一批永城老干部准备联名上书，就在永城市档案馆查资料时，一个偶然但绝对惊人的发现，让永城人再也忍耐不住了。档案资料显示，国务院早已批示“原商丘地区的永城市由省直辖”。国务院批准永城市由省直辖的该份文件，不知什么原因一直没有公开。“我们感到很伤心。”一位老干部动容地说，“我们现在争取的，其实国务院早就给我们了。”这个发现显然让永城人有了“独立”的“尚方宝剑”，也导致永城与商丘的矛盾激化。永城民间“独立运动”如火如荼的开展起来。26名处级老干部联名上书中央和省市领导仅仅是一种方式。

商丘某机关工作人员认为，商丘市财政收入主要靠农业和神火集团、永煤集团等骨干企业支撑，这种财政来源的不均衡性给商丘的发展带来很大的风险。“如果永城独立出去，我们的工资就发不下来了。”他们都表示了这样一层意思：离开永城，商丘的发展将无以为继。
     也正因如此，商丘市的官员们对永城扩权持保留或观望态度。
一位永城人大代表说，“我们曾就财政提留问题在商丘人大会议上提出议案，但没有得到商丘的支持。某位商丘领导甚至强硬地说，‘商丘管着永城，拿永城的钱天经地义。”实际上商丘已经不是简单地从永城收取正当的财政了，而是在永城抽血。      商丘市统计局一位官员说，永城扩一点权限是可以的，但是要“独立”则万万不行。
     永城市官员们算的却是另外一笔账。他们认为，永城实际上是在以牺牲自己为代价换取商丘的发展。永城市官员所说的牺牲，现在已经触目可及。由于煤炭开采，永城市的许多农田已经成为了“坍陷区”，许多村民因为房子和农田被积水淹没而流离失所。
　　一位没有透露姓名的永城市官员说，如果永城能够财政“独立”，就能够在“抽血”的同时“造血”，通过改变产业结构来增强经济发展后劲，从而为永城的子孙后代留一条活路。而现在，这位官员有一些失望，在“32号文”中，他看到的仍然是商丘和永城的纷争。
但无论商丘反应如何，对于永城人而言，“独立”无疑是他们不懈的追求！
[撰文：李凌、程东升、高英雄 吴海峰 王阿敏 王军 刘德�� 等；/修编整理：吕强；/时间：2008年6月]

河南强县扩权之尴尬

专家直言：要加快推进我国行政管理层级的压缩和改革

前不久，河南省周口市所属项城市漯阜铁路改造升级以及沙颍河改造治理工程开工，按照扩权政策要求，这两项工程所形成的营业税收入应由县市税务部门直接征管，但目前这部分收入仍由市级直接征收，造成县市地方税收直接减少５０００多万元。据悉，像项城市遭遇的这种尴尬在扩权后的县市中普遍存在。

２００４年５月，河南省政府出台了《扩大部分县（市）管理权限的意见》，赋予巩义、固始、永城等５县（市）与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等３０个县（市）部分经济管理权限。

河南省政府一位官员介绍，巩义、项城、永城、固始、邓州5个县（市）扩权后，享受省辖市的待遇，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。几乎是一夜之间，它们在经济管理权限上差不多和自己的上级--省辖市“平起平坐”了。

这位官员称，河南省此次“放权”的原则是“能放都放”，下放的权限主要分为两类：一是除了国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。

河南此举，无异是给条件好的县（市）进一步优化发展环境，使之拥有更大的自主权，对推动河南经济以更快的速度发展，具有不可忽视的重要作用。然而，在推进强县扩权过程中，新的矛盾突现出来，使强县扩权受惠的县（市）遭受一连串的尴尬：

尴尬之一：省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。２００５年河南省规定的农业重点开发县（市）里，南阳市有包括邓州、方城和唐河在内的三个地方，相关的配套资金由南阳市划拨给了另外两个地方，而邓州市应该得到的６５万元，却迟迟未予划拨。

尴尬之二：垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直部门的一些权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。

尴尬之三：由扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县即要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。在采访中记者看到，扩权后，县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大。参加了省里的会议，还要马不停蹄地参加市里的会议，由原来的“一头协调”变为“两头协调”，“事反而更难办了。其实，按政策设计者的考虑，扩权对于地级市政府是件好事，大大减少了事务性的工作，更像一个服务型政府。”但在记者采访中发现，有意思的是，个别地级市政府仍有失落情绪。“表面上对县市扩权举手支持，其实心里很不是滋味，但胳膊扭不过大腿，只能听省里的。”一位不愿透露姓名的地级市领导这样说。

三种尴尬局面的出现自有其内在原因，记者在调查后发现，这原因主要表现在：一是扩权县（市）所属职能部门与省里相应厅局对接不好，缺乏联系和沟通，对扩权政策不熟知，用得不足，不活，因此扩权的优势发挥不好。二是省直职能部门工作不到位，缺乏与《意见》相关的实施细则等配套性文件。省里职能厅局也没有制定本领域的扩权具体实施办法，扩权县（市）及相关部门不容易操作实施。省直个别部门仍沿用“老套路”安排工作。由于对扩权政策了解不够，一些省直厅局的处室办事时仍要求出具省辖市相关文件和证明。三是省辖市有关部门执行扩权政策不到位。一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这种“两头热，中间冷”的现象致使扩权县左右为难。

郑州大学教授董广安认为，在强县扩权工作中，市委书记和县委书记的想法肯定不一样，意见不一致很正常。她认为，目前“市管县”的体制，不利于城乡资源的优化配置，一些地级市将代管县（或县级市）视为其“附属行政单位”，将审批权力限制在行政区范围内，影响办事效率，甚至有一些市还依靠行政权力，积压县级市。

河南省社会科学院刘道兴研究员认为，目前我们国家投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济体较小，靠自身财力不足以每年拿出几亿元的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言；二是“权力漏斗”，争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生；三是“效率漏斗”。和国际上通行的三级政府不同，我国是五级政府架构，即“中央－省－地级市－县、区－乡镇”。他认为，鉴于地级市这一层级的现状，应加快推进我国行政管理层级的压缩和改革。此外，记者在河南接触到的大多数政府官员对记者表示，希望尽快出台强县扩权的督察机制，省政府成立督导组，并针对现状由省里出台补充政策和配套文件；省直各部门应依省政府文件精神，出台实施细则，以强化强县扩权推进的力度。

“强县扩权”：期待经济发展基本权限回归市场

“强县扩权”的实践意义是明显的。概括起来，主要有以下几点：
　首先，增强了县域经济发展的自主性。各省下放给县(市)的权限，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域，县(市)在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际。
　　其次，为县域经济发展创造了更多公平的机会。扩权县(市)可以直接与省级政府“对话”，在参加省里会议时，和自己原来的上级“坐在了同一个位置上”，这实际上等于提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都会产生积极作用。
　　再次，提高了县域行政管理的效率。行政审批权力直接下放给县(市)，减少了行政管理环节，不仅提高了行政审批的时效性，也会大大改变管理者与市场主体之间的情感联系。行政审批机构与市场主体同处一个发展空间，相互之间在生存和发展需要上比较接近，有利于管理者更加自觉地为市场主体提供有效服务。
　　自主、公平、效率，这是市场经济发展的基本要求，“强县扩权”在一定程度上体现和适应了这一要求，政府对经济社会发展的作用方式更加贴近于市场主体的行为过程，因此，在实践中取得某种积极效应是自然的。
　　但是，我们应该看到，一些省份推行的“强县扩权”，实际上是行政审批制度改革的组成部分，应该说，仍然属于政府间权力下放的政策选择。所以，相对于市场经济的发展对政府职能转变的客观要求来说，“强县扩权”的积极效应是有局限性的，这就是还没有真正实现经济发展的基本权限向市场回归。
　　随着社会主义市场经济体制的发展和完善，社会主义现代化建设进程的加快推进，中国的行政区划改革势在必行，这是没有异议的。问题在于，启动这一改革进程的时机是否成熟，构建与市场经济体制相适应的现代行政区划的条件是否具备。
　　完善社会主义市场经济体制，必须要在政府职能转变上做文章。从管制型政府向服务型政府转变，这是对从中央到地方的各级政府提出的必然要求。

对中国 “强县扩权”的思考
  

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从2002年至今，浙江、湖北、河南三个省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属地级市的经济管理权和社会管理权赋予辖下的经济强县。

应该说，这种通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权，带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍，加速驶入高速发展的快车道。可以说，这是地方政府对十六大报告和十六届三中全会决议关于“加快发展县域经济”的精神的积极响应，也是在市场力量推动下为我国探索新时期地方区域经济发展的巨大突破。
    我国现行的五级政府管理模式，由于政府级次和相应的财政链条过长，机构臃肿，人员膨胀，虽然地方经济财力持续发展，但县乡财政仍然捉襟见肘。要使县乡财政走出现在的困境，政府间财政管理和行政管理的体制障碍必须突破。这次“强县扩权”的改革正是适应时代需求，沿着改革道路走出的可喜一步。
    我国现行五级政府管理模式与当今现代国家治理理念很不适应，政府级次和规模仍有待优化。目前，全国财政供养人口比例为35:1，而在清代，这个比例是1000:1。重庆市在实现直辖以后，通过行政管理体制的调整，撤销了由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区的三个地市级中间管理层次，构建起“两级政府三级管理”的新体制，实现了对40个区县的直接管理，从而使财政供养人口比例上升到52:1，由此少供养公务员285000名，每年由此节约的财政支出就达32亿元。


从五级模式改为“中央、省、县”三级模式应是以后中国改革者发展方向，由省直接管县，把原有的地级市或改成省，或改成县，将原乡镇一级政府改为农村基层社区自治性组织。这种能够降低行政成本、壮大县域经济实力的管理模式，不但可以解决现存政府冗员、财政吃紧问题，也可以提高政府管理效率。

可以认为，“强县扩权”正是从五级政府管理模式向三级管理模式改革的一次尝试，尽管改革的直接效果可能不是很明显，但旧体制存在的问题却暴露的更加充分，沿着更高目标迈进的动力会更加充足。

　

专家建言：需要进行裁撤地级市改革

从目前中国经济社会的进步和新的发展形式看，我国需要来一场裁撤地级政府的行政改革。

　　《瞭望》杂志报道有关专家认为，鉴于地级市这一层级的现状，可考虑从裁撤地级市入手，推进中国行政管理层级的压缩和改革。专家建议这一改革可分放权－脱钩－分省三步走。
　　第一步是“放权”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北等省在这方面已领先一步。
　　第二步是“脱钩”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市“脱钩”。
　　第三步是“分省”，即划小省的管辖范围。方式之一是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。“重庆模式”对这一步改革具有借鉴意义。重庆市构建起“两级政府三级管理”的新体制，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。

河南强县扩权三年反思：县与市之间的权利博弈

“对巩义、项城、永城、固始、邓州等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县，赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限；对新郑、偃师等30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县，赋予省辖市的部分经济管理权限。”3年前的2004年4月，河南赋予35个扩权县十个方面的主要管理权限项目多达80条，从各级政府文件到专家学者再到新闻媒体，强县扩权成为共同关注的焦点。到07年4月，扩权之路正好走过3年，强县扩权实施过程中暴露出了什么问题？对这项政策应该如何进行深层次的反思？

值得重视的若干问题

实施强县扩权，扩权县得到的最大实惠是管理权的扩大，拥有了更大的发展主动权，有力地促进了县域经济的发展，同时扩权县还得到了一系列发展扶持政策。

　　县与地级市的关系处理上，以及扩权县与省直部门的有效对接上。究其原因，主要在于一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重，本应赋予扩权县的权力没有真正放开，本应由扩权县享受的政策没有真正落实，存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。而且，地级市对扩权县的支持力度有所减弱，出现了省与县两级积极性高涨，地市一级政府被动应付的“两头热，中间冷”的现象。

其次是增加了扩权县与上级应酬的工作量。由于县级人事权仍然掌握在地级市手中，扩权县感到有了“两个婆婆”，原来的“一头应酬”变为“两头应酬”，应酬成本增大了。

三是中心城市与扩权县的协调发展问题显现。中心城市化水平高的地区，长期实行市管县体制，使得这些县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作，强县扩权，不一定完全适用于这种在经济上已依附于中心城市的县。

四是部分扩权县对扩权的重大意义认识不足，与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动，对扩权政策存在着“等、靠”思想，缺乏相应的配套措施，没有用足用好用活有关扩权政策。

五是省级有关部门存在着对接不到位问题。省少数部门缺乏与扩权相关的实施细则和办法，使扩权县不易操作。省级个别部门扩权意识不浓，仍沿用老套路安排工作。中央和省有关垂直部门在扩权政策中也存在着定位模糊的问题。越来越多的政府部门实行垂直管理，一定程度上增加了县市政府的行政管理难度，削弱了地方经济发展的主动性和创造性。

完善强县扩权改革的思考

　　强县扩权，应坚持因地制宜原则，不能采取“一刀切”。不同的县情况千差万别，地理区域分布不同，经济基础不同，影响经济发展的因素也不尽相同。只有认清县情特点，把握和遵循县域经济在市场经济条件下的发展规律，才能引导县域经济持续快速健康发展。作为省政府，不仅要分析县域经济的一般特征和一般发展规律，把握宏观区域经济整体情况，也要认识到县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，具体分析各县经济的生产力水平、区域环境、历史沿革、产业结构、特殊资源、交通条件和发展潜力等，区分不同类型的县域经济以及不同的主导产业，如农业主导县、工业主导县、三产或旅游业主导县等，这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划，因地制宜、针对不同县情分类科学指导，促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。

　　在扩权政策扶持上，要针对县域经济发展普遍存在的共性问题，实行普惠制，在优惠政策上共有共享；同时，根据县域经济发展的特殊情况，实行分类制，在优惠政策上分类对待。对大城市的卫星城县，强化与大城市的一体化发展，赋予与大城市一样的对外开放权；对于边缘山区县，加大生态建设的财政转移支付；对于农业大县，加强优质农产品生产的扶持；对于区域独立性大、区位较好的县，扩大公共服务权、市场监督权、经济管理权和社会管理权；对城市化发展前景好、工业发展潜力大的县，下放项目审批权，扩大土地征用权，鼓励率先发展；对于资源比较丰富的县，加强资源管理、促进资源合理开发；对于贫困县，加大扶贫和农村富余劳动力转移力度等。

　　在扩权中，扩权县感到最棘手的问题，是怎样处理好与顶头上司地级市的关系。在政治体制不变的情况下进行扩权，往往会增加扩权县的协调成本。对省政府而言，其中一个重要的问题也是难点问题，是在地级与县级二者间赋予县扩权的幅度多大为宜？为了稳定地级市，河南在扩大县管理权限中，对凡涉及到经济利益的基数划分或需要参照基数数字的，需要及时指导、协调扩权县与所属地级市的，都按照公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则，做好基数划分工作，地级市因县扩权受到的短期经济损失可从省里得到补偿。河南的县扩权表现出了扩权的不彻底性。

　　强县扩权，需要加强省级监督和管理能力。扩权县拥有了较大的经济社会管理权限，如何有效地监督县政府权力的使用？防止出现诸如投资冲动和重复建设、以及由于更大权利导致的腐败现象，关系到强县扩权改革的成败。同时，扩权后，大量经济社会管理事务由县直接与省里联系，省级政府的管理半径大大增加，要高效直接管理好数量众多的县，省级政府必须采取相应的有力措施。

　　如何走向省直管县

　　从根本上解决强县扩权存在中的问题，长远的措施是推行省直管县体制。与国际上通行的三级政府不同，我国多数地区实行的是五级政府架构。行政层级过多的现状与县域经济发展的要求不相适应，过多的政府管理层级，降低了行政工作效率，影响了政府高效运转。同时，一些地级市经济实力偏小，较多地把资源和精力放在发展地级市区经济上，甚至从经济强县“抽血”，束缚了县的发展。

　　目前，县域经济的发展，面临着国家投入力度加大、产业转移步伐加快的历史机遇，同时又存在着农民增收缓慢、县乡财政困难、人才资金短缺、县政府调控乏力等问题。扩大县管理权限，可使县及时抓住发展机遇和更好地解决现实问题，放权是富民强县的重要举措。要按照“决策权下放、管理重心下移”的原则，对县整体适度放权。“能放则放、责权统一”，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，凡市场能解决的问题，一律通过市场机制解决。省和地级市要尽量少管、管要管好、管理就是服务。浙江省率先推行强县扩权而取得经济快速发展，就是很好的例证。

　　合理压缩行政管理层级，也是促进地方经济发展的客观要求。北京、天津和上海，行政区划实行的就是直管县体制。海南省实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也过渡到直管区、县。最近浙江赋予义乌市与省辖市同等的经济社会管理权限。这些都为推广省直管县体制积累了经验。“十一五”规划中，明确提出要“减少行政层级”。随着市场经济的发展，我国需要在行政管理体制和行政区划上有所突破，并进行全局性的统筹规划。

　　温家宝总理在2006年的农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。笔者认为，在推进省直管县的试点中，有两类地方可先行一步，一类地方是人口规模或国土面积比较小的省，推进省直管县体制；另一类地方是在人口规模或国土面积比较大的省中，选择那些独立性大的县、交通发达的县、区位较好的县、城市化前景好的县、资源比较丰富的县和处于省省交界的县、发展潜力较大的县，如河南的巩义市、永城市、固始县等，实行省直管县体制。在这方面，河南省有一个经验，就是前些年把县一级的济源市，单列成了省直管市。

　　有学者建议，应把强县扩权作为省直管县前的有序过渡，可考虑今后数年、十几年或数十年内通过增设中央直辖市、划小省等方式，适当增加省的数量，同时缩小省级政府的管理规模和幅度，从而在全国推广省直管县体制。对此，应该加强研究和积极探索。【完，欢迎提出支持意见。】